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2017年我国医药行业监管体制、主要政策法规及与上下游之间关联性分析(图)
发布时间:2017-10-17 14:50
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        (一)行业管理体制

        1、行业主管部门

        目前,我国医药行业管理部门包括国家食品药品监督管理总局、国家卫生和计划生育委员会、国家发展和改革委员会以及国家人力资源和社会保障部。其中,药监局作为行业主管部门,各省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门负责本行政区域内的药品监督管理工作。国家药监局的主要职能如下:

        (1)制定药品、医疗器械监督管理的政策、规划并监督实施,参与起草相关法律法规和部门规章草案。
        (2)负责药品、医疗器械行政监督和技术监督,负责制定药品和医疗器械研制、生产、流通、使用方面的质量管理规范并监督实施。

        (3)负责药品、医疗器械注册和监督管理,拟订国家药品、医疗器械标准并监督实施,组织开展药品不良反应和医疗器械不良事件监测,负责药品、医疗器械再评价和淘汰,参与制定国家基本药物目录,配合有关部门实施国家基本药物制度,组织实施处方药和非处方药分类管理制度。

        (4)负责制定中药、民族药监督管理规范并组织实施,拟订中药、民族药质量标准,组织制定中药材生产质量管理规范、中药饮片炮制规范并监督实施,组织实施中药品种保护制度。

        (5)监督管理药品、医疗器械质量安全,监督管理放射性药品、麻醉药品、毒性药品及精神药品,发布药品、医疗器械质量安全信息。

        国家卫生和计划生育委员会主要负责制定医药行业发展战略和长远规划,对医药行业经济运行进行宏观调控;负责医药行业的统计、信息工作;负责药品药械储备及紧急调度职能;各省市卫生部门负责本地区的药品招标采购。组织制定国家药物政策和国家基本药物制度,组织制定国家基本药物目录,拟订国家基本药物采购、配送、使用的管理制度,参与制定药典。

        国家发改委主要负责制定药品价格政策,监督价格政策的执行,调控药品价格总水平。

        国家人力资源和社会保障部负责拟定医疗保险的规则和政策,编制《国家基本医疗保险、工伤保险和生育保险药品目录》。

        参考观研网相关发布的《2018-2023年中国医药市场竞争格局及投资前景预测报告

        2、行业监管体制

        由于医药行业的特殊性,国家对该行业从研发生产到定价销售各个环节制定了极其严格的准入及监管制度。

        (1)药品生产、经营许可制度

        按照《中华人民共和国药品管理法》规定,在我国开办药品生产企业,须经企业所在地省、自治区、直辖市人民政府食品药品监督管理部门批准并颁发《药品生产许可证》,凭《药品生产许可证》到工商行政管理部门办理登记注册,《药品生产许可证》应当标明有效期和生产范围,未取得《药品生产许可证》的,不得从事药品生产。

        开办药品批发企业,须经企业所在地省、自治区、直辖市人民政府食品药品监督管理部门批准并颁发《药品经营许可证》;开办药品零售企业,须经企业所在地县级以上地方食品药品监督管理部门批准并颁发《药品经营许可证》,凭《药品经营许可证》到工商行政管理部门办理登记注册,未取得《药品经营许可证》的,不得从事药品经营。

        (2)药品生产、经营质量管理制度

        根据《中华人民共和国药品管理法》规定,药品生产企业必须按照国务院药品监督管理部门制定的《药品生产质量管理规范》(GMP)组织生产。药品监督管理部门按照规定对药品生产企业是否符合《药品生产质量管理规范》的要求进行认证,对认证合格的,颁发认证证书。为进一步加强药品生产质量管理规范认证管理工作,我国药品监督管理部门还制定了《药品生产质量管理规范认证管理办法》。

        根据《中华人民共和国药品管理办法》规定,药品经营企业必须按照国务院药品监督管理部门制定的《药品经营质量管理规范》经营药品。药品监督管理部门按照规定对药品经营企业是否符合《药品经营质量管理规范》(GSP)的要求进行认证,对认证合格的,颁发认证证书。为进一步加强《药品经营质量管理规范》认证管理工作,我国药品监督管理部门还制定了《药品经营质量管理规范认证管理办法》。

        (3)国家药品标准制度

        国家药品标准,是指国家为保证药品质量所制定的质量指标、检验方法以及生产工艺等的技术要求而颁布的《中华人民共和国药典》、药品注册标准和其他药品标准。国家药典委员会,负责国家药品标准的制定和修订。

        (4)药品注册管理制度

        根据《药品注册管理办法》规定,药品注册,是指国家食品药品监督管理局根据药品注册申请人的申请,依照法定程序,对拟上市销售药品的安全性、有效性、质量可控性等进行审查,并决定是否同意其申请的审批过程。药品注册申请包括新药申请、仿制药申请、进口药品申请、补充申请和再注册申请。国家药监局核发的药品批准文号、《进口药品注册证》或者《医药产品注册证》的有效期为5 年。有效期届满,需继续生产或进口的,申请人应当在有效期届满前6 个月向所在地省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门申请再注册。凡已正式受理的再注册申请,其药品批准文号在再注册审查期间可继续使用。

        (5)药品价格管理制度

        推进药品价格改革、建立科学合理的药品价格形成机制是我国推进价格改革的重要内容,也是深化医药卫生体制改革的重要任务。自国家计委发布《关于改革药品价格管理的意见》(计价格〔2000〕961 号)起,国家逐步建立以市场为主导的药品价格形成机制,最大限度减少政府对药品价格的直接干预。根据《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发〔2009〕6 号)和《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009-2011 年)的通知》(国发〔2009〕12 号)以及《推进药品价格改革的意见》(发改价格[2015]904号),自2015 年6 月1 日起,除麻醉药品和第一类精神药品外,取消药品政府定价,完善药品采购机制,发挥医保控费作用,药品实际交易价格主要由市场竞争形成。

        (6)处方药和非处方药分类管理制度

        我国对药品实行处方药和非处方药分类管理制度。根据《处方药与非处方药分类管理办法》规定,按照药品的品种、规格、适应症、剂量及给药途径等的不同,对药品分别按处方药和非处方药进行管理。处方药必须凭执业医师或执业助理医师处方才可调配、购买和使用;非处方药不需要凭执业医师或执业助理医师处方即可自行判断、购买和使用。该分类管理制度核心是加强处方药的管理,规范非处方药的管理,减少不合理用药的发生,切实保证人民用药的安全有效。

        (7)药品知识产权保护制度
        我国药品知识产权保护制度即遵循国际惯例实行专利保护,同时根据我国国情对中成药品种进行保护。制药企业将化合物、药物组合物、生产工艺、质量控制方法和药物用途等申请专利,得到有效的法律保护。

        此外,针对中药知识产权的保护,主要有中药品种保护、新药品种监测、国家保密品种保护等方式。

        ①《中药品种保护条例》规定了中药品种保护制度,即国家对质量稳定、疗效确切的中药品种施行保护的制度。该条例适用于中国境内生产制造的中药品种,包括中成药、天然药物的提取物及制剂和中药人工制成品。受保护的中药品种分为一级和二级。中药一级保护品种保护期分别为三十年、二十年、十年,需要因特殊原因延长保护期限的,由生产企业在该品种保护期满前6 个月申报延长保护期申请,每次延长时间不得超过第一次批准时保护期限。中药二级保护品种保护期是7 年,在保护期满后可以再延长7 年,需要在保护期满前6个月申报延长保护申请。

        ②《药品注册管理办法》规定了新药监测制度。注册分类目录前九项按照新药管理,对于每类新药的申报和管理都有严格和具体的规定,对批准生产的新药设立监测期,监测期内的新药,国家食品药品监督管理局不批准其他企业生产、改变剂型和进口。新药的监测期自批准该新药之日起计算,最长不超过5年。

        ③中药保密品种是目前国内对中药的最高级别保护,是根据《中华人民共和国保守国家秘密法》、《科学技术保密规定》等有关规定,对已列入国家秘密技术项目的中药品种,其处方、剂量、制法等内容进行保密。卫生部《关于中药秘方制造保密的几项内部掌握原则的通知》等文件规定了中药保密制度,凡是在群众中信誉高,畅销国内外,具有一定经济价值的中药,都应列入保密制造范围,为国家保密品种。

        (二)主要法律法规与行业政策

        国家制定了严格的法律法规对医药行业予以规范,主要法律法规体系包括三个层面:

        1、全国人大常委会审议通过并实施的法律,主要包括《中华人民共和国药品管理法》等。

        2、国务院颁布实施的行政法规,主要包括《中华人民共和国药品管理法实施条例》、《中药品种保护条例》等。

        3、国家药监局等国家部委及相关直属机构制定的部门规章,主要包括《药品注册管理办法》、《药品生产监督管理办法》、《药品生产质量管理规范》、《药品生产质量规范认证管理办法》、《药品经营许可证管理办法》、《药品进口管理办法》、《药品召回管理办法》等。

        此外,国家在深化医疗改革的同时,出台了一系列政策推动我国中成药行业的积极发展。

        2011 年12 月28 日,国家中医药管理局印发《中医药事业发展“十二五”规划》,提出到2015 年,建立起适应中医药事业发展的管理体制和运行机制,基本实现中医药医疗、保健、科研、教育、产业、文化全面协调发展,中医药对我国经济和社会发展的贡献率进一步提高。

        2012 年1 月19 日,为贯彻落实《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》和《工业转型升级规划(2011—2015 年)》,工业和信息化部制定了《医药工业“十二五”发展规划》,提出要利用现代生物技术改造传统医药产业。依托优势企业,结合新版GMP 实施,支持一批符合结构调整方向、对转型升级有引领带动作用的技术改造项目;鼓励中西部地区发展特色医药产业,发挥中西部地区能源、原材料丰富和比较成本低的优势,加强中药、民族药资源保护和开发利用,依托医药骨干企业,建设特色医药产品生产基地。

        2012 年11 月16 日,国家中医药管理局编制发布了《中医药标准化中长期发展规划纲要(2011-2020 年)》。该规划总体目标是到2020 年,基本建立适应事业发展需要、结构比较合理的中医药标准体系,中医药标准化支撑体系进一步完善,基本满足中医药标准化工作的需求,中医药标准应用推广和监测评价体系初步建立,中医药标准化人才队伍建设明显加强,中医药标准化管理体制和运行机制更加完善,我国实质性参与中医药国际标准化活动的能力显著提升。

        2013 年2 月20 日,国务院办公厅印发《关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见》。意见指出要稳固基本药物集中采购机制,保障基本药物供应配送和资金支付,定期调整国家基本药物目录,引导基层医务人员规范使用基本药物,鼓励非政府办基层医疗卫生机构使用基本药物,严格执行诚信记录和市场清退制度。

        2013 年9 月11 日,卫生和计划生育委员会发布《关于做好2013 年新型农村合作医疗工作的通知》(国卫基层发〔2013〕17 号)。通知要求2013 年起,各级财政对新农合的补助标准从每人每年240 元提高到每人每年280 元。参合农民个人缴费水平原则上相应提高到每人每年70 元,有困难的地区个人缴费部分可分两年到位。基本药物将全部纳入新农合报销药物目录,报销比例高于非基本药物。

        2015 年2 月9 日,国务院办公厅《关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》(国办发[2015]7 号),意见按照市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的总要求,借鉴国际药品采购通行做法,充分吸收基本药物采购经验,坚持以省(区、市)为单位的网上药品集中采购方向,实行一个平台、上下联动、公开透明、分类采购,采取招生产企业、招采合一、量价挂钩、双信封制、全程监控等措施,加强药品采购全过程综合监管,切实保障药品质量和供应。鼓励地方结合实际探索创新,进一步提高医院在药品采购中的参与度。

        2015 年4 月24 日,国务院办公厅下发《中医药健康服务发展规划(2015-2020年)》,要求通过逐渐放宽市场准入、加强用地保障、加大投融资引导力度、完善财税价格政策等相关方面措施,达到大力发展中医养生保健服务,加快发展中医医疗服务,支持发展中医特色康复服务,积极发展中医药健康养老服务,培育发展中医药文化和健康旅游产业,积极促进中医药健康服务相关支撑产业发展,大力推进中医药服务贸易等主要目的。

        2015 年5 月5 日,国家发展改革委、卫生和计划生育委员会、人力资源社会保障部、工业和信息化部、财政部、商务部、国家食品药品监督管理总局制定《推进药品价格改革的意见》,自2015 年6 月1 日起,除麻醉药品和第一类精神药品外,取消原政府制定的药品价格。麻醉、第一类精神药品仍暂时由国家发展改革委实行最高出厂价格和最高零售价格管理。在改革药品价格形成机制的同时,强化医药费用和价格行为的综合监管。

        2015 年12 月27 日,第十二届全国人大常委会第十八次会议初次审议了《中华人民共和国中医药法(草案)》,并向社会公开征求意见。该草案主要内容包括以下几点:发展中医药服务,保持和发挥中医药特色和优势;建立符合中医药特点和发展需要的中医医师、诊所准入管理制度;强化监管,预防和控制医疗安全风险;完善中药管理制度,促进中药发展;加强中医药人才培养等。此外,草案还规定了支持中医药继承创新、推动和规范中医药文化传播以及法律责任等内容,并与执业医师法、药品管理法作了衔接。这表示我国第一部中医药法律即将诞生,对我国中医药发展具有里程碑式的作用。

        2015 年12 月30 日,国家食品药品监督管理总局,《关于未通过药品生产质量管理规范(2010 年修订)认证企业停止生产和下放无菌药品认证有关事宜的公告》,公告提出根据《药品生产质量管理规范(2010 年修订)》实施规划有关规定,未通过药品GMP 认证的无菌药品生产企业,已于2014 年1 月1 日起停止生产;未通过药品GMP 认证的其他类别药品生产企业,自2016 年1 月1日起全部停止生产。

        2016 年2 月26 日,国务院印发《中医药发展战略规划纲要(2016-2030 年)》,纲要坚持中西医并重,从思想认识、法律地位、学术发展与实践运用上落实中医药与西医药的平等地位,充分遵循中医药自身发展规律,以推进继承创新为主题,以提高中医药发展水平为中心,以完善符合中医药特点的管理体制和政策机制为重点,以增进和维护人民群众健康为目标,拓展中医药服务领域,促进中西医结合,发挥中医药在促进卫生、经济、科技、文化和生态文明发展中的独特作用,统筹推进中医药事业振兴发展,为深化医药卫生体制改革、推进健康中国建设、全面建成小康社会和实现“两个一百年”奋斗目标作出贡献。

        2016 年3 月17 日,两会授权新华社发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年(2016-2020 年)规划纲要》,提出促进中医药传承与发展。纲要指出要健全中医医疗保健服务体系,创新中医药服务模式,提升基层服务能力。加强中医临床研究基地和科研机构建设。发展中医药健康服务。开展中药资源普查,加强中药资源保护,建立中医古籍数据库和知识库。加快中药标准化建设,提升中药产业水平。建立大宗、道地和濒危药材种苗繁育基地,促进中药材种植业绿色发展。支持民族医药发展。推广中医药适宜技术,推动中医药服务走出去。

        2016 年4 月26 日,国务院办公厅发布《关于印发深化医药卫生体制改革2016 年重点工作任务的通知》(国办发[2016]26 号),明确全面推进公立医院药品集中采购。通知要求继续落实《国务院办公厅关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》(国办发〔2015〕7 号),实行分类采购,每种药品采购的剂型原则上不超过3 种,每种剂型对应的规格原则上不超过2 种。推广地方经验做法,鼓励和引导省际跨区域联合采购,综合医改试点省份内可鼓励一定区域间的带量联合采购。优化药品购销秩序,压缩流通环节,综合医改试点省份要在全省范围内推行“两票制”(生产企业到流通企业开一次发票,流通企业到医疗机构开一次发票),积极鼓励公立医院综合改革试点城市推行“两票制”,鼓励医院与药品生产企业直接结算药品货款、药品生产企业与配送企业结算配送费用,压缩中间环节,降低虚高价格。

        和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局六部委联合发布了《医药工业发展规划指南》,提出包含提升中药质量等内容的八大任务以及重点发展包括生物药、化学药、中药、医疗器械等众多领域。指南要求完善中药质量标准体系,提升中药全产业链质量控制水平,提升产品质量均一性和可控性。

        2016 年12 月25 日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《中华人民共和国中医药法》,并于2017 年7 月1 日正式实施。第一次从法律层面明确了中医药的重要地位、发展方针和扶持措施。《中医药法》明确提出建立符合我国中医药特点的管理制度,加大对中医药事业的扶持力度,加强对中医医疗服务和中药生产经营的监管,并且加大对中医药违法行为的处罚力度,为中医药事业发展提供了法律保障。

        2017 年4 月25 日,国务院办公厅印发《深化医药卫生体制改革2017 年重点工作任务》(国办发〔2017〕37 号),要求2017 年深化医改工作要坚持把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供,坚持保基本、强基层、建机制,深化医疗、医保、医药联动改革,着力推进分级诊疗、现代医院管理、全民医保、药品供应保障、综合监管5 项制度建设,统筹推进相关领域改革,进一步加强组织领导、制度创新和重点突破,抓好已出台改革举措的落地实施,为建立中国特色基本医疗卫生制度奠定坚实基础。

        (三)与上下游行业的关系
图:与上下游行业的关系

        医药行业与其上下游行业关系普遍具有较强的关联性。医药行业上游为中药材种植和化工行业,下游主要为医疗服务业,通过一、二级经销商流通至药店、医院等医疗机构,最终消费群体为患者。中药行业产业链中,上游产业以中药种植业为主,上游企业主要有为中药行业提供原材料以及相关生产设备的企业等,例如中药材培育基地,中药材加工研发基地等。下游产业包括医药商业、居民健康和保险等行业,主要是中药消费市场,有医院、药店、部分超市和商店等。

        医药行业业务处于中药价值链的中端,主要从其上游产业采购中药材、辅料以及包装耗材等日常生产经营所需的原材料。在上述的采购材料中,除中药材中的道地药材外,其余均为市场流通充分,而且质量、价格高度透明的产品,不存在依赖特定供应商的情形。而采购的道地药材主要为盘龙七片所需的盘龙七、重楼、老鼠七等13 味陕西特有的药材。该类药材对生长条件有着较为苛刻的要求,主要集中在平均海拔1,300 米以上的高寒地带,是秦岭地区名贵珍稀的中药材。

        医药行业对其下游医药商业行业具有较强的依附性,其市场容量与药品流通规模直接相关,而医药商业的市场规模与国家政策、整体医药行业的景气程度密切相关。医药是特殊商品,医药流通有市场准入限制,也是政府管制、行业管制、行政监督较强的行业,相应的法规、标准日趋成熟。

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